土地制度改革 三农发展问题对话

　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对做好新时期农业农村工作作出了重要部署。当前，我国农业农村发展环境发生重大变化，既面临诸多有利条件，又必须加快破解各种难题。这些问题如何破解，不仅关乎三农改革发展，更关系到经济社会发展的全局。今年，将针对三农发展的一系列重点、难题问题，走访业内权威专家。土地制度改革一直是社会各界关注的热点和焦点，本期我们邀请中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠教授就这一话题展开对话。
　　1.“三块地”面临各自复杂的改革使命和现实问题
　　主持人：土地制度改革是一项很复杂的工程，也备受关注。总体而言，当前农村土地制度主要面临哪些问题？我们的改革应该怎样对症下药？
　　嘉宾：当前，农村土地制度存在下面3个主要问题：
　　首先，同样是土地所有权，但土地的集体所有权没有土地的国家所有权那样完整，集体所有权受到一定限制。主要是在土地由农业使用转变为非农业使用时，集体所有的土地要么就必须以很低的价格被征收，要么不能进入市场实现其增值。前者如国家征收土地时所付的价格；后者如集体所有并已用于非农业使用的工商业用地，农民住宅用地（宅基地）等，进入市场增值时受到法律限制。
　　第二，承包土地“30年内增人不增地，减人不减地”没有得到完全执行，很多地区还在根据本村（或村民小组）家庭人口的变化调整土地，土地承包权需要进一步给予规范和保护。
　　第三，农村劳动力大量转移到非农业产业就业后，如何促进土地与劳动力有效地重新匹配，从而既使土地资源得到有效利用，又可以适时扩大仍继续从事农业生产的劳动力的土地规模，提高农业竞争力，避免日本、韩国这样的东亚模式在中国出现。
　　现在很多人关心的问题是中国土地制度或者土地政策应该怎么选择。土地制度改革必须根据城乡一体化发展的大背景以及对提高农业竞争力的现实要求相匹配，朝着权属更加清晰、财产权得到有效保障、农业竞争力不断提升的方向努力。可以说，“三块地”改革有不同的目标和不同的挑战。对于农村承包土地来说，是提高农业规模经营的竞争力和效率与保护农民承包权的问题。而对于农村集体建设用地，主要面临的是农民对增值收益的分配权和农民的财产权保护。农村宅基地的问题是如何建立有效的农村宅基地的流转、退出和整合的市场问题。“三块地”的改革既与农民利益密切相关，也与土地使用效率密切相关，要寻求二者之间最大的公约数，推动改革不断深化完善。
　　2.土地改革要在保护农民利益和农业效率之间取得平衡
　　主持人：土地制度改革牵一发而动全身。土地既是重要的生产资料、也是农民的重要收入保障。眼下，粮食生产面临很多挑战，农业竞争力不高的问题越来越凸显，这也和我们现在的土地制度密切相关。但在城镇化进程中，土地对于农民的保障功能、财产功能也越来越受重视，这些问题您怎么看？
　　嘉宾：现实的情况是，有的地方存在一定程度的抛荒。而在有些地方，土地利用率相对下降，耕地的复种指数一直在下降。一方面土地抛荒和低度利用；另一方面，耕地地租越攀越高。我们在黑龙江某县调研发现，2015年的地租已经涨到2007年的3倍。而随着土地流转市场的完善，就会有越来越多的农业生产者从农业效益的角度出发，促使农业用地地租回归市场合理价格。
　　现实是，我国农产品需求在上升，进口在上升，库存也在上升，根源在于农业缺乏竞争力。比较欧美与日韩的土地制度，为什么日韩的农业也没有竞争力？欧美的人均耕地资源丰富，如果只从人均资源上来认识，那就是死棋，因为人均资源无法改变。实际上，无论是美国，还是欧洲，人均耕地都超过日韩或我们国家，但是其农场规模的倍数要远远大于人均耕地的倍数。以美国为例，人均耕地大概是我们的6倍，但是其农场规模是我们的100倍。日本现在每年约有10%的耕地闲置，这既与其土地资源和使用规划相关，也是他们对农业的过度保护导致的。实际上，对农业保护和对农民利益的保护是两个联系紧密但应当有所区分的命题。
　　日韩的农业模式是维持对小规模农业的补贴，这样的结果就是土地利用率下降、产出下降、成本很高，会影响农业竞争力。因此，我们既不能照搬欧美的土地制度，也不能照搬日韩那样对农业的保护制度。土地制度的核心是要在农民利益保护和提高农业竞争力之间取得一个平衡。这样的平衡该怎样达成？一个能提供稳定预期的土地制度就非常重要，稳定预期就是制度的基本要素不能变来变去，固定期限、成员固定，可交易的成员权，到期后可续，这就可以为市场提供一个稳定的制度预期。土地“三权分置”改革，其创新之处在于，把土地的所有者权利进行了细分与分享，使得农村土地集体所有制的“集体”具体化了，是具有成员概念的“成员整体”，不是抽象的与其成员对立的集体。在这一制度下，“成员整体”的集体，拥有土地所有权，但它按一定期限和一定份额（一般都是平均）分配给其成员形成承包权，当土地以承包的方式分配（不是出租）给其成员后，集体保留承包到期后的处置权，成员享有承包期内的其他权利，如使用、收益等权利；这里，成员整体的集体权利（集体所有权），与成员个体的成员权利（承包权），共同构成完整意义上的土地所有者权利。而土地制度的进一步改革，主要要解决的就是可交易的成员权和到期后可续这两个现实问题。有效的土地制度应该是提供这样一个制度性框架：对影响土地使用效率的行为作出适当限制或列出负面清单，实施土地用途管制（禁止非农化），低度利用需要规范，限制买方资格的成员权交易和自愿退出机制。当土地抛荒或低度利用达到一定时间之后，就要以较低的价格收回，交由本集体成员进行农业生产。
　　我们以前常讲，土地是农民的命根子。这话在农民收入已经越来越依靠务工收入的背景下，已经越来越难以解释土地利用率下降的事实。对于农业转移人群，土地的收入功能和社保功能都已经很弱，对于这一群体，政策选择应该是让其融入城市并提供新的保障来替代土地的命根子作用，土地不仅是农民的命根子，更是农业的命根子。土地制度的改革，不是要因为保护农民利益而影响农业效益，而是要在这两者之间取得平衡。